孟晓苏：启动“新一轮房改”

作者：孟晓苏 原国家房改课题组组长、中房集团原董事长

孟晓苏：多建保障房比抱怨房价高买不起更有效

中央政治局在今年4月28日会议上提出“规划建设保障性住房”的要求，7月24日政治局会议在分析房地产市场面对供求关系重大变化的新形势后，特别强调保障房建设，要求“加大保障性住房建设和供给”。8月国务院又发布《关于规划建设保障性住房的指导意见》(国发14号文件)，对保障房建设提出更清晰的思路，要求“着力解决保障性住房供给不足的突出问题”，“让工薪收入群体逐渐消除买不起商品房的焦虑，放开手脚为美好生活奋斗”，“创造实现全体人民共同富裕的更好条件”，而且还提出了“让商品房回归商品属性，满足改善性住房需求”。文件发表后引起热烈反响，社会舆论纷纷说，这不是要推动“新一轮新房改”吗?我呼吁加大保障房建设20多年，提倡启动“新一轮房改”两年多，喜见这些意见都逐步变为现实。

保障房建设这件事情中央已经提出十多年，但一直缺乏有力措施来落实，导致出现“供应不足的突出问题”。现在我担心的是，对中央要求是不是真正理解和认真落实?政府部门是否又是层层往下布置，而不去切实落实建设资金与实施主体?社会舆论是否仍在所谓“收入房价比”和“取消公摊”上做无用功，而不去关注保障房建设与配售?

一、要不要加大保障房建设和供给?

保障房是我国住房制度改革时确定的“住房双轨制”重要内容。27年前我们房改课题组把保障房建设写入房改方案，作为我国住房供应体系的重要部分。这并不是我们自己拍脑袋发明的，而是借鉴了发达国家和地区的经验。

我们首先研究了英国的经验。英国在二战结束后建设了1000万套房屋，其中有50%即500万套是为低收入家庭建设的保障房。英国是老牌资本主义国家，在二战的一百多年前，恩格斯写出了《英国工人阶级状况》，揭露英国工人的居住条件极其困难、极其不人道。恩格斯并不是建议建设保障房，而是要工人阶级联合起来推翻资本主义制度。后来正是这个英国，在国际社会主义思潮推动下逐渐改变，二战期间城镇被德国飞机炸成废墟，二战后大力建设居民住房。战后4000万人口的英国建了1000万套房屋，让多数家庭住上新房，其中50%是为低收入家庭提供的保障房。

再说新加坡与香港地区。英国人在60年代把这套制度复制到香港，实行“居者有其屋”计划。香港建设的保障房之中包括“居屋”、“公屋”、“夹屋”等，目标是覆盖50%的居民家庭。但是香港的保障房面积都很小，仅仅40-60平方米。因为香港土地资源有限，到了160平方米就被称为“豪宅”了。保障房只能解决基本保障，要住大房子就可以去买商品房。新加坡则是把“组屋计划”发展到能覆盖87%的居民家庭，组屋大的甚至可以做成跃层房190平方米。

研究这些国家与地区的经验，对制定我国住房制度很有意义。资本主义国家尚且可以这样做，从被恩格斯揭露的不顾工人死活的罪恶制度，到用提供保障房来化解社会矛盾，成功为资本主义续命。我国经济学泰斗厉以宁先生的“三次分配”理论和“共同富裕”理论指出，在第一次分配领域，试图在工资分配上拉平或者在股权比例上拉平，都是不可能实现的，那样就没有发展动力了。但连在资本主义国家，全社会的人都能接受这样一种制度设计，就是要给低收入群体提供基本住房保障，保证他们的基本居住条件，而这种保障房优惠是中高收入人群不能享受的。这是人类文明的进步，也是这些国家和地区保持制度稳定的基础。

我们是社会主义国家，执政党的根本宗旨就是为了人民。我们更应该解决好中低收入群体的住房问题。所以我们房改课题组当年就做出这样的设计：“市场供应商品房、政府提供保障房”，而且提出保障房要覆盖到我国大城市50%的居民家庭。

回到本文主题：要不要加大保障房建设和供给?结论是，我国必须加大保障房建设和供给，这是世界各国都认可的理念和都在做的事情，更是我们社会主义国家应大力推进的一件大事。

二、我国保障房建设存在哪些问题?

我国在25年前启动城镇住房制度改革，在这之前两年由我们与国务院四个部委组成的房改课题组，写出了《房改方案》。课题组参加机构是原国家体改委、原建设部、原国家计委、原国家科委、中国房地产业协会与中房集团研究所。很多位老领导大专家参加了课题组工作，我担任课题组组长。当年房改方案在设计时就提出，在推动住房商品化的同时，政府要继续进行保障房建设，形成住房供应体系上的“双轨制”。

在我们推动下，房改初期我国建设了一批“经济适用房”，那些房屋就是“不收土地出让金，只收基本税费”，保证了房屋的低成本。那时建经济适用房的目的，一是帮助设定各地房改出售公房的基准价，二是为保障房立下基本标准，就是保障房不收取土地出让金，开发机构利润率要很低，但是施工标准必须要保证，不能低于普通商品房。

近年中央多次提出“完善住房市场体系与住房保障体系”的要求，原因就是多年以来保障房供给严重不足，已成为我国房地产发展上明显的短板。工薪收入群体本来应当能享受保障房，但是因保障房建设实施不利，让他们不得不面对价格高企的商品房市场。

在保障房建设中出现的主要问题就是缺乏认识，忽视建设。在房改初期的2000年到2007年，全国保障房开发投资明显太少，只占房屋投资比例的3-5%。在我们房改课题组人员再三指出问题后，主管部门拿出的是两个糊涂办法，一个是“小户型政策”，要求把所有商品房户型面积都切小，被称为“70/90”，就是70%的商品房要在90平方米以下，主管部门以为把“鲍鱼切小”低收入群体就吃得起，不知道人们要吃的不是鲍鱼龙虾，而是猪肉炖白菜、大葱炒鸡蛋，需要的是保障房。另一个就是“降房价政策”，试图用行政手段把商品房价格降低，却又不减少地价，还通过严格实行“招拍挂”提高地价，让商品房价格越来越高。即使能降下来一些，它们也不是保障房而是商品房。

从2011年我国开始推动棚户区改造，提供了3000万套保障房，缓解了保障房供需矛盾。党的十八大以来，中央对保障房建设的高度重视。2017年国务院提出“两个为主”：“以市场为主满足多层次需求、以政府为主实现基本保障”;2018年又明确要求“完善两个体系”：“完善住房市场体系与住房保障体系”。虽然中央重视与要求明确，但是主管部门与地方政府工作不到位，十多年我国在保障房建设上始终不足。

保障房建设上的一大问题是层层布置，却缺乏人认真落实，我把这种状态叫做“瘸子打围——坐着喊”，因为他们谁都没有好腿。上级政府布置任务给下级政府，省政府就把保障房安排到小县城去了，市政府就把保障房建到远郊区去了，都舍不得拿出城市土地来建保障房，建出的不少房屋甚至成为“无效供给”。

还有“聪明”的地方政府把建设保障房责任转移给开发商，他们用一种叫做“限地价、竞配建”的馊招，在把土地高价拍卖给开发商的时候，要求企业承担一定百分比的保障房。这些做法表明，政府刻意回避自己的保障房建设责任，保障房得不到不含地价的土地，政府公共服务职责被推到开发商头上，而且政府拍卖土地还不少收地价，让开发商去平衡土地成本。这种乌龙做法居然一度当作先进经验到处推广。去年在被我调侃批评一番后，不少地方收回了。其实这些都是下级政府应付上级政府的做法，忘记了政府应当承担的责任。

三、我国保障房应当如何建设?

保障房建设在我们所学习仿效的各国各地，都是以政府行为为主，由政府给土地、管分配和后续服务，由国有企业负责投资建设。

前面我讲到的英国，二战后建设的保障房占全部新建房屋的半数，就是由16个公营的“建房公团”来建设的;新加坡政府设立了“建屋发展局”，组屋的建设都是由国企来投资施工;韩国设立的“住宅公社”是国有投资开发机构，其领导与员工都是准公务员的事业编制;香港政府则设有“居屋署”与“公屋署”，两个机构有2000人主要是工程师，就是从事保障房建设的管理团队。对非低收入但是收入不高的“夹心层”家庭，香港还安排由“房屋协会”建设“夹屋”，就是为“夹心层”提供住房的。政府行为还不止于保障房建设，建成后的保障房配售、人员资格认证、贷款帮助等事宜，都需要政府行为，后续也需要政府实施动态管理，包括租赁房屋管理。

现在我国保障房严重缺位，政府就把管理权过多地用于商品房上，而且特别好管商品房售卖价格，一段时间限制涨、一段时间限制跌。还要求高价商品房低价卖，催生出富人“炒房打新潮”，管出许多笑话来。其实商品房不需要政府这么管，政府行为主要是建设与管理保障房。

在保障性住房建设方面，地方政府应该发挥主导作用，国企央企要发挥主力军作用。保障房建设用地不能收土地出让金，只能收取基本税费，这样才能让它的成本低、价格低，地方政府要舍得拿出位置比较好的土地建设保障房;保障房建设需要大量财政资金投入，包括专项债投入，这些事情都要靠政府与国企央企来做;保障房还要控制好售价与租金，不能追求商品房的利润率，与市场化商品房开发是不一样的。保障房在分配与管理上也都是政府行为，不是商品化销售。

通过以上多项成本控制手段，保障房的租售价格就能达到要求。按照销售价格计算，不含地价的保障房应当是大城市商品房价格的三分之一左右。保障房的建设安装成本是不低的，绝不允许偷工减料，因此保障房建设就像商品房建设一样，能够拉动建筑材料生产与施工安装，带动相关产业的发展。现在商品房的投资销售在下滑，就可以用保障房加大投资开发来堵上。

有人问能不能把空置商品房变成保障房?商品房改造成保障房的最大困难在于，商品房里包含着高地价，保障房价格低的原因是不含地价和公共设施配套费用，开发建设机构也不追求利润。拿商品房改为保障房的地价是退不出来的，户型面积也不一样。闲置房产可以拿出一部分改造成“平急两用”公共基础设施。商品房去库存的主要办法是盘活楼市，用市场力量消化这些商品房。我国出现过多次商品房库存较大的情况，待市场恢复正常后，库存都被慢慢消化掉了。

四、保障房建设由谁来投资建设?

保障房建设是政府职责，需要需要以政府为主投资建设。施工业务应进入市场化运作。投资保障房的钱从哪里来?在目前情况下我认为需要中央财政带头出钱。仅靠地方政府出钱是不够的。国务院14号文件指出：“凡是因之新增地方政府隐性债务的，一律不得实施”。现在地方财政普遍受到负债率高的困扰，真的要如此严格执行，那就没有多少城市可以实施建设保障房了。

面对现在财政能力明显减少，不少专家建议发行“特种国债”。我认为保障房建设很适合通过发行长期国债来建设，比如10年期国债。在债务存续时间里，保障房肯定可以卖掉回款，还可以偿付国债利息。

如果每年由国家财政投资1万亿元，要求地方政府配套出资1万亿元，再通过向保险、银行、信托等金融机构扩大融资，可以达到5万亿元的规模。保障性住房没有土地出让金，只交土地成本与基本税费，因此5万亿元都能用在房屋建设上，可以发挥出相当于商品房投资10万亿元的作用，很快可以规模化地提供保障房。房地产市场持续低迷已经造成我国房屋新开工面积严重萎缩，从2021年的14.6亿平方米降低至目前的6.4亿平方米，减少了8.2亿平方米。此时规模化启动保障房建设，正好可以补充房屋开发面积减少，拉动建筑业、建材业、家居家电业等相关产业发展，这部分市场化运营的企业行为，可以活跃经济、有效增加就业，所产生的税收一点也不比商品房开发少。

保障型租赁房的资金循环已有现成的金融模型，就是通过资本市场发行保障性租赁房REITs。我提倡引进资产证券化REITs已历时18年，三年多前我国已经启动基础设施REITs试点，至今已经有29支REITs成功发行并在证券交易所流通，其中就有4支保障性租赁房REITs。REITs通过组织社会资金持有保障房资产，原来的开发持有机构就可以拿回投资资金，还可以投资到新的保障房建设。今后REITs基金还可以通过增发，去收购其它保障性租赁房，使REITs基金覆盖规模不断扩大。

五、保障房如何分配与销售?

有资格享受保障房的是工薪收入群体，还包括各城市需要引进的技术人才。人群总量应当占我国大城市居民家庭的50%。我们在25年前推动房改时，就已经解决了不少老职工的房产权问题，他们都属于50%之内保障房享受对象。那时为了向老职工出售公房，国家采取了一系列政策措施。公房出售时，即使按成本价卖老职工也买不起，我们就设计了打两个折扣：“工龄折扣”和“一次性付款折扣”，折后一套房子仅两三万元。这在当时也是不少钱，老职工们掏尽自家储蓄、再跟亲友借钱，就把原租公房给买下了。房改第二年按照购房价的1%补交了土地出让金，房改五年后，这些房产就可以进入市场流通了。

如今25年过去，当年的商品房平均增值了5倍，而房改房以优惠价格购房，出现了百倍甚至几百倍的增值。现在房产价值已占到城镇居民家庭财产的60%，成为他们的主要财富构成。房改购房与房产增值使老职工们跟上了致富步伐，走上了共同富裕的道路。

今后，城镇工薪收入群体可以利用他们现有的支付能力，以低廉的价格购买保障房。可以用上自身能力与人们所说“六个钱包”，再加上银行的贷款支持，按照保障房价格购买房屋产权，实现他们的房屋产权梦。租赁几年后再转为购买的，要允许已缴纳房租冲抵房价，相当于享受一次“工龄折扣”。

保障房应规定几年内不能入市交易，我国房改时规定的是五年不能入市，香港规定是5-7年。在此之前可以退购，由政府原价回购房屋;过了这个时限后，就要允许入市交易。有了入市交易权后，保障房价格就可以逐渐追平商品房价格。这样随着经济发展与货币运行，保障房持有人就可以享受商品房价格上涨的红利，像当年参与房改的老职工们一样，走上共同富裕的道路。

保障房未来可以与商品房并轨的预期，使它具有更大的升值潜力。这些因素可以促进服务对象积极购买保障房，很容易形成保障房建设资金的良性循环。

六、保障房建设必须发挥国企央企作用

保障房的投资建设主体是国企和央企。我在中房集团工作过十几年，那时建的主要是保障房。那时每年中房都要向各地发放建房指标与建设资金，通过中房分配的保障房建设资金占全国总量的20%，使中房保持每年占全国18-22%的房屋开发规模，在全国230多个城市开发出1300多个住宅小区。所以保障房建设要大规模开发，就需要中央财政带头出资，需要央企引领各地建设。这样做也可以避免保障房选址再选到远郊区，确保保障房建设形成有效供给。所以我建议中央财政带头出资，这不是忽发奇想，而是我作为资深保障房建设者的经验之谈。

在我国多年忽视保障房建设的情况下，主管部门便以“盈利为目的”来考核房地产国企与央企，逼得这些企业纷纷进入商品房市场，高价拍地、建设高价商品房。与国务院要求“国企央企退出竞争性房地产领域”背道而驰，今后国企特别是房地产央企要全面回归保障房建设。保障房建设有足够大的工作量，投资回款安全可靠，本来就是国企央企发挥作用的领地。这才是发挥房地产央企的“国计民生、行业引领、公共服务”职能的真正领地，也是是国家建立房地产央企的初心所在。

现在各地在中央要求下纷纷启动保障房建设，地方国企将承担主要任务。如果在此时房地产央企再纷纷进入各地商品房市场，重演高价拍地的闹剧，那不是明确与自身职守相违背了吗?让我们等着看，会不会闹出这种低档笑话?当然若仅靠地方财政出资建设保障房，地方政府当然不会把投资交给房地产央企去做，这将会让这些房地产央企的存在意义遭到质疑。因此我呼吁，要由中央财政带头出资保障房建设，要回归过去以中房公司等央企在全国投资保障房建设的历史作为，发挥央企在全国保障房建设中的引领作用。除了已改制为多元化上市公司企业以外，所有房地产央企都要从商品房市场退出，不再新增商品房开发业务，全面回归保障房建设。

七、社会认知应走出保障房缺失的误区

我国保障房建设多年缺位，让人们都误以为解决住房问题只有靠商品房。低收入群体也不知道他们可以享受保障房，反而都把眼睛盯在商品房上。比如抱怨“价格高买不起”的是说商品房，抱怨“公摊面积多”的是说商品房，说“收入房价比高”的也是说商品房。

低收入群体把他们的住房希望完全寄托在商品房上，而商品房市场却不能按照他们的意愿发展，当然怨气越来越大，并不时把积怨发泄出来。这些事情不能怨他们，要怨就怨住房双轨制没有及时建立起来、要怨就怨过去的房地产调控走偏了方向。

在住房双轨制的制度下，是可以实现“市场归市场、保障归保障”的。商品房与保障房在不同轨道上运行，房价也各有不同规律。持有商品房的居民希望自家的房屋资产保值增值，不愿意看到房价下跌，跌得厉害了就可能去售楼处闹退房。而可以享受保障房的群体也不需要盼望别人的房价下跌，因为他们跟商品房涨跌关系不大，他们更关心的应是能不能买到或租到廉价的保障房。如果能形成“住房双轨制”或“两个体系”，不仅使居民住房条件得以进一步改善，而且社会矛盾可以化解不少，社会心理也会平复不少。

我所说的保障房建设与分配都不是梦想。25年前我们已经在中国城镇进行过一次成功的房改实践，今天年轻人的父母们都经历过那次造福人民的改革。听到有年轻人哀叹说，我们生不逢时，没有赶上那次房改。我要说不用发愁，保障房建设会给年轻家庭提供一次新的机会。

我要继续为保障房建设不懈呼吁，相信启动规模化保障房建设能变为现实。这比抱怨“商品房价格高买不起”更为有效，所谓“收入房价比高”是在没有保障房供给的情况下，拿商品房价格与普通人的收入水平比。但是如果能提供足够的保障房，那情况就大不一样了。规模化提供保障房就可以真正实现“降低房价”。

我相信，在中央三令五申要求“加大保障房建设和供给”与国务院规划建设保障房的具体指导下，我国保障房建设会迎来一个快速发展期，由此加快建立房地产新的发展模式。“新一轮房改”将让更多工薪收入群体实现“居者有其屋”，并有条件拥有房屋产权。社会认知也会走出保障房缺失的当下误区。